DOCUMENT DE TRAVAIL

sur les conventions de l’Organisation des Nations unies relatives aux stupéfiants.

Commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures.

Rapporteur : Kathalijne Maria Buitenweg

Introduction

Les 16 et 17 avril 2003, le Conseil économique et social de l’Organisation des Nations unies se réunira à Vienne au niveau ministériel. Une autre réunion est d’ores et déjà programmée pour 2008. Ces réunions coïncident avec les deux dates cibles fixées par l’Assemblée générale de 1998 pour la réalisation des objectifs par elle arrêtés.

L’année 2003 a été érigée en date cible de stratégies et de programmes, nouveaux ou renforcés, de réduction de la demande de stupéfiants, établis en étroite collaboration avec les autorités sanitaires et sociales et avec les organes chargés de l’application des lois. 2003 est également le délai fixé pour la transposition dans les législations et programmes nationaux du plan d’action contre la fabrication illicite, le trafic et l’abus des stimulants de type amphétamine et de leurs précurseurs, adopté au cours de l’Assemblée générale de 1998. En outre, les États qui ne l’ont pas encore fait sont invités à adopter avant la fin de l’année 2003 une législation et des programmes nationaux sur le blanchiment d’argent, conformément aux dispositions pertinentes de la Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, de 1988, ainsi qu’aux mesures de lutte contre le blanchiment d’argent adoptées au cours de la session de 1998.

La deuxième date cible est 2008. À cette date, les États ambitionnent d’avoir éliminé ou, à tout le moins, sensiblement réduit la fabrication illicite, la commercialisation et le trafic des substances énumérées dans les conventions.

Aussi la conférence d’avril 2003 peut-elle être considérée comme une occasion importante de réaffirmer les politiques pratiquées, ou d’exprimer et de proposer des modifications et des réserves.

L’Union européenne sera représentée par une délégation officielle (idéalement, elle serait composée de membres des trois institutions). C’est dans ce cadre que le Parlement européen a décidé de faire part de son point de vue sur certaines questions qui seront débattues à Vienne.

Trois conventions de l’ONU

Au niveau international, la politique suivie en matière de toxicomanie est régie par trois conventions de l’Organisation des Nations unies : la Convention unique sur les stupéfiants, de 1961 ; la Convention sur les substances psychotropes, de 1971 ; la Convention de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, de 1988.

La Convention unique sur les stupéfiants, de 1961, limite "... exclusivement aux fins médicales et scientifiques la production, la fabrication, l’exportation, l’importation, la distribution, le commerce, l’emploi et la détention des stupéfiants."

À cette fin, les parties à la convention ont établi des orientations, dont la mise en oeuvre est confiée à des organes internationaux de contrôle.

En gros, le texte prévoit deux types complémentaires d’intervention et de contrôle : le premier, de nature préventive, concerne le marché légal, scientifique et médical, et le second, de nature répressive, concerne le trafic illicite, l’abus de stupéfiants et la toxicomanie.

Le contrôle du marché légal est fondé sur un ensemble de mesures préventives, nationales et internationales, applicables aux substances classifiées comme stupéfiants (articles 2 et 3). En vertu de ces mesures, les États sont tenus de fournir aux organes de contrôle, la Commission des stupéfiants du Conseil économique et social et l’Organe international de contrôle des stupéfiants (articles 5 à 18 ), des évaluations relatives aux besoins en stupéfiants (article 19), des statistiques de production (article 20) et des rapports réguliers, afin de les informer de la situation qui règne chez eux.

Aux termes de la Convention unique de 1961, le contrôle du trafic illicite doit commencer par le contrôle de la culture. La production illicite du pavot à opium, de la feuille de coca et du cannabis est la source essentielle du trafic de stupéfiants. Incapable qu’elle est d’intervenir à la source, la loi internationale espère décourager ce trafic par des mesures répressives qui visent à dissuader les trafiquants. La Convention unique dispose à cet effet de trois mesures : recommandation aux États de rendre passibles d’un "châtiment adéquat" les infractions graves (article 36), confiscation des substances saisies (article 37) et mesures d’entraide et de coopération internationale en matière pénale, notamment dans les questions d’extradition (article 35). Cette coopération a été renforcée à la faveur de la Convention de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, de 1988. Elle accentue la rigueur des dispositions antérieures en matière d’extradition (article 6) et renforce l’entraide judiciaire internationale (article 7), les procédures répressives (article 8) et les mesures relatives à la culture illicite (article 14), tout en établissant une procédure spécifique d’identification des trafiquants grâce à des livraisons surveillées (article 11) et en créant - ce qui ne va pas sans contestations - des délits internationaux nouveaux, l’incitation, par exemple.

La convention de 1971, qui ressemble de près à la Convention unique, établit un contrôle international, manifestement moins rigoureux pour les substances "psychotropes", généralement fabriquées par l’industrie pharmaceutique. Il ressort de l’analogie de contenu de l’un et l’autre texte que les modifications proposées à la Convention unique peuvent être transposées, mutatis mutandis, dans la convention de 1971.

La convention de 1988 est très controversée. Elle renforce et complète les conventions antérieures. Les conventions de 1961 et de 1971 visent à restreindre l’utilisation des "stupéfiants" et des "psychotropes" à des fins médicales et/ou scientifiques. Elles invitent les parties à créer des "délits punissables", afin de maîtriser l’utilisation de certains stupéfiants en en contrôlant la production, la fabrication, la culture, l’importation, l’achat ou la détention. La convention de 1988 va plus loin : elle invite les parties à ériger en délits pénaux au sens de leur ordre juridique interne les infractions commises contre elle, en ce compris la détention, l’achat et la culture de stupéfiants illicites pour usage personnel.

Lors de débats, locaux, régionaux, nationaux et européens, portant sur l’efficacité et sur les conséquences des politiques en vigueur en matière de toxicomanie, il arrive fréquemment que l’on rende les conventions des Nations unies responsables de l’impossibilité de changer les choses. Pourtant, ces conventions sont rédigées et ratifiées par les États membres et ces États membres ont aussi la possibilité de proposer des modifications et/ou d’abroger les conventions.

Lors de la conférence qui va avoir lieu, deux questions importantes devraient être débattues :

une initiative en vue d’évaluer l’efficacité des trois conventions des Nations unies et les méthodes choisies pour lutter contre les problèmes de toxicomanie ; et la modification souhaitable, ou non, de la Convention unique sur les stupéfiants, de 1961, afin de rationaliser la classification des substances qui y sont énumérées.

ÉVALUATION

Certes, consensus mondial il y a quant à la nécessité urgente de limiter les dommages de la toxicomanie. Toutefois, le débat est vif quant à la question de savoir si les méthodes choisies - pour l’essentiel, des mesures visant à limiter la fourniture illicite et la demande de stupéfiants - sont efficaces. Proposition pourrait être faite d’organiser une conférence des Nations unies en 2004 afin d’évaluer l’effet des conventions des Nations unies sur les stupéfiants et, si besoin est, de tirer des leçons pour l’avenir. Une pareille évaluation devrait permettre de se faire une idée précise de l’efficacité des conventions des Nations unies sur les stupéfiants, notamment en ce qui concerne :

  la limitation de la diffusion et de la demande de stupéfiants illicites ;
  leurs conséquences sociales et sanitaires, notamment dans l’optique d’une stratégie de réduction des dommages ; et
  la criminalité liée à la toxicomanie, tant la petite délinquance que les réseaux de criminalité organisée, ainsi que leurs conséquences sur le corps social dans son entier, en ce compris le processus de prise de décision, l’économie et les finances.

MODIFIER LES CONVENTIONS DE L’ONU

La coexistence de la Convention unique et de la convention de 1971 aboutit à certains illogismes : le fait qu’une plante (cannabis) contenant 3% tout au plus de tel élément principal est traitée avec plus de sévérité que la substance pure à 100% (tétrahydrocannabinol, ou THC), par exemple. Pour y mettre bon ordre, il est nécessaire de reclassifier certaines substances.

Reclassifier certaines substances de la Convention unique et les reclassifier éventuellement dans la Convention de Vienne, c’est se borner à modifier les dispositions en matière d’utilisation et non les dispositions relatives à la culture et à son interdiction (articles 26 et 28 de la Convention unique). L’interdiction de la culture ne peut pas simplement être supprimée par la reclassification. La suppression de ce contrôle ne pourrait être effectuée qu’en modifiant le traité. Cette limitation, propre à des plantes cultivées contrôlées internationalement, réduit quelque peu l’intérêt de la technique de reclassification pour les drogues naturelles cultivées.

Aux termes de l’article 47 de la Convention unique, les parties contractantes peuvent demander que la convention soit modifiée au moyen d’amendements. L’article relatif à la reclassification (article 3) revêt une importance majeure dans une optique d’amélioration de la convention à court terme.

Technique de reclassification visée à l’article 3

La technique de reclassification visée à l’article 3 de la Convention unique est intéressante parce qu’elle permet de modifier et la liste des substances classifiées et le régime qui les accompagne. De surcroît, elle peut être utilisée à tout moment, à l’initiative de toute partie contractante, et présente cet avantage de s’attaquer à un des aspects le plus contestables du contrôle international : la classification des stupéfiants dans les tableaux de la Convention unique.

Rappelons que la convention classifie plus d’une centaine de substances en quatre tableaux :

  Tableau I : inclut opiacés, naturels (opium) et semi-synthétiques (morphine, héroïne), dérivés de la coca (cocaïne) et cannabis (haschisch) ainsi que de nombreuses substances de synthèse (péthidine, méthadone,...),
  Tableau II : inclut des substances utilisées à des fins médicales et nécessitant un contrôle moins rigoureux puisque le risque d’abus est moindre. Inclut un opiacé naturel (codéine) et des substances de synthèse (propiram, dextropropoxyphène).
  Tableau III : c’est le tableau des exemptions. Il exclut une série de préparations pharmaceutiques fabriquées à partir de substances n’entraînant ni abus ni effets dommageables. Tel est le cas de certains poudres et liquides à faible dosage d’opium.
  Tableau IV : inclut certains stupéfiants du tableau I considérés comme ayant des effets particulièrement dangereux et une valeur thérapeutique extrêmement limitée. Ce tableau inclut des opiacés, tant des opiacés semi-synthétiques (héroïne, désomorphine) que des opiacés de synthèse (cétobémidone, étorphine), ainsi que le cannabis et la résine de cannabis.

Il ressort de ces tableaux que le critère essentiel de classification réside dans l’usage médical de la substance. Sur la base de ce principe que les seules utilisations licites sont les utilisations destinées à des fins médicales ou scientifiques (article 4), les plantes ou substances qui ne sont pas utilisées à ces fins sont, automatiquement, considérées comme particulièrement dangereuses. Tel est le cas du cannabis et de la résine de cannabis, qui sont classifiés en même temps que l’héroïne dans le groupe IV pour la seule raison qu’ils n’ont pas de valeur thérapeutique. C’est là un motif qui, en toute hypothèse, est contestable puisque le cannabis pourrait avoir de nombreux usages médicaux.

Une des difficultés majeures auxquelles se heurte ce système de classification réside dans la différence de traitement entre stupéfiants et substances psychotropes. Historiquement, c’est là le résultat du refus (une voix - ou peu s’en faut -, au cours des travaux préparatoires de la Convention unique) de classifier les barbituriques parmi les substances contrôlées internationalement.

Ce refus est, en effet, partiellement à l’origine de la Convention sur les substances psychotropes, adoptée à Vienne en 1971. Cette convention était réclamée par des pays en voie de développement, qui ne comprenaient pas la différence entre les substances psychotropes naturelles (opium, coca, cannabis) et les substances psychotropes de synthèse de l’industrie pharmaceutique (amphétamines, barbituriques, hallucinogènes...). C’est ainsi que, quoique les barbituriques, les amphétamines et les hallucinogènes de synthèse (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) soient manifestement plus puissants et créent bien plus la dépendance que le cannabis ou que la feuille de coca, ils ne furent pas, à l’époque, soumis à un contrôle international quelconque. L’inéquité de la situation conduit dès lors l’ONU à placer les substances psychotropes dans le champ d’application du contrôle.

Les substances psychotropes sont aujourd’hui classifiées en quatre tableaux aux termes de la Convention de Vienne (article 1) :

  Tableau I : inclut les drogues dangereuses suscitant un risque sérieux pour la santé publique et dont la valeur thérapeutique est douteuse ou nulle. Englobe les hallucinogènes de synthèse (LSD 25, DMT) et les tétrahydrocannabinols (THC).
  Tableau II : inclut des stimulants du type amphétamine, dont la valeur thérapeutique est limitée, ainsi que certains analgésiques, tel le phencyclidine, qui n’a aucune valeur thérapeutique pour l’homme.
  Tableau III : inclut des barbituriques aux effets rapides ou modérés, qui ont fait l’objet d’abus graves, quoiqu’ils soient utiles sur le plan thérapeutique.
  Tableau IV : inclut des hypnotisants, des tranquillisants (benzodiazépine) et des analgésiques qui suscitent une dépendance notable mais sont principalement utilisés à des fins thérapeutiques.

Cette classification reprend les critères de valeur thérapeutique mais est, en fait, plus ou moins basée sur l’appartenance, ou sur la non-appartenance, de la substance à un des quatre groupes pharmacologiques : hallucinogènes (tableau I), amphétamines (tableau II), barbituriques (tableau III), tranquillisants (tableau IV).

Il est frappant de constater que la classification en stupéfiants et en substances psychotropes ne coïncide pas le moins du monde avec le danger sanitaire et social suscité par les produits concernés : des substances ne suscitant qu’une dépendance modérée sont classifiées parmi les stupéfiants alors que des substances suscitant une forte dépendance sont classifiées parmi les substances psychotropes. Aussi n’est-on pas peu surpris d’apprendre que la législation internationale ne fait pas du LSD, de la mescaline, de la psilocine et d’autres hallucinogènes de synthèse (DMT, STP...) des stupéfiants, mais des substances psychotropes. Il y a mieux : si la plante de cannabis est classifiée parmi les stupéfiants les plus dangereux, son constituant principal, le tétrahydrocannabinol, ou THC, est seulement considéré comme une substance psychotrope. Il est malaisé d’expliquer pourquoi on traite une plante qui contient tout au plus 3% d’un élément principal plus sévèrement que la substance pure à 100%.

Aussi serait-il utile d’essayer de restructurer ces tableaux en utilisant la procédure de reclassification pour un certain nombre de stupéfiants. Cela permet de les faire passer d’un tableau à l’autre, de les reclassifier comme substances psychotropes ou de les éliminer purement et simplement de la liste des substances contrôlées internationalement.

Les règles régissant les propositions de modification aux tableaux de la convention de 1961 sont visées à l’article 3, lequel définit les conditions de la modification du champ d’application du contrôle international. C’est cette voie-là qu’une fois déjà les États-Unis ont suivie lorsqu’ils proposèrent de reclassifier le dextropropoxyphène.

Abstraction faite des techniques ci-dessus mentionnées (reclassification et modification), les conventions elles-mêmes contiennent aussi des dispositions relatives à des réserves, lesquelles ne sont possibles que lors de la signature, de la ratification ou de l’adhésion, et à la dénonciation, à laquelle il peut être recouru à tout moment.