ARBEITSDOKUMENT

über die UN-Drogenübereinkommen

Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten

Berichterstatterin: Kathalijne Maria Buitenweg

Einleitung
Am 16./17. April 2003 trifft sich der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen auf Ministerebene in Wien. Ein weiteres Treffen ist bereits für 2008 geplant. Diese Treffen stimmen mit den beiden Zieldaten überein, die 1998 von der Vollversammlung zur Verwirklichung bestimmter Ziele beschlossen wurden.

Das Jahr 2003 wurde als Zieldatum für neue oder verbesserte Strategien zur Senkung der Drogennachfrage und zur Ausarbeitung von Programmen in enger Zusammenarbeit mit den Gesundheits -, Sozial - und Strafverfolgungsbehörden festgesetzt. 2003 ist ebenfalls die Frist für einzelstaatliche Rechtsvorschriften und Programme zur Umsetzung des Aktionsplans gegen die unerlaubte Herstellung von amphetaminähnlichen Stimulanzien und ihren Vorläuferstoffen, den unerlaubten Verkehr damit und den Missbrauch solcher Substanzen, der 1998 von der Vollversammlung angenommen wurde. Ferner werden die Staaten, die dies bisher noch nicht getan haben, aufgefordert, bis zum Jahr 2003 innerstaatliche Rechtsvorschriften und Programme gegen die Geldwäsche zu verabschieden, die mit den einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen von 1998 gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtsstoffen und psychotropen Stoffen sowie mit den auf dieser Tagung beschlossenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche im Einklang stehen.

Das zweite Zieldatum ist das Jahr 2008. Bis zu diesem Datum wollen die Staaten die unerlaubte Herstellung, die unerlaubte Vermarktung und den unerlaubten Verkehr mit den in den Übereinkommen aufgelisteten Stoffen beseitigt oder zumindest maßgeblich verringert haben.
Daher ist die Konferenz im April 2003 als wichtige Gelegenheit zu betrachten, bei der aktuelle politische Maßnahmen bekräftigt werden können und Änderungen und Vorbehalte zum Ausdruck gebracht beziehungsweise vorgeschlagen werden sollten.

Die Europäische Union wird von einer offiziellen Delegation vertreten, die hoffentlich aus Mitgliedern der drei Organe zusammengesetzt sein wird. In diesem Zusammenhang hat das Europäische Parlament beschlossen, seinen Standpunkt zu einigen der in Wien erörterten Aspekte abzugeben.

Die drei UN-Übereinkommen
Auf internationaler Ebene wird die Drogenpolitik durch drei Übereinkommen der Vereinten Nationen geregelt: durch das Einheitsübereinkommen über Betäubungsmittel aus dem Jahr 1961, das Übereinkommen über psychotrope Stoffe aus dem Jahr 1971 und das Übereinkommen von Wien von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln.

Dass Einheitsübereinkommen über Betäubungsmittel aus dem Jahr 1961 besagt, dass der Besitz, die Verwendung, der Handel mit, der Vertrieb, die Einfuhr, die Ausfuhr, die Gewinnung und die Herstellung von Drogen ausschließlich auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke beschränkt ist".

Um dies zu verwirklichen, haben die Vertragsparteien Leitlinien aufgestellt, deren Umsetzung internationalen Kontrollorganen übertragen wurde.

Grundsätzlich sieht der Text zwei sich gegenseitig ergänzende Formen der Intervention und der Kontrolle vor: die erste, die präventiver Art ist, betrifft den legalen wissenschaftlichen und medizinischen Markt; die zweite, die repressiver Art ist, betrifft den illegalen Handel, den Drogenmissbrauch und die Drogensucht.

Die Kontrolle des legalen Marktes fußt auf einer Reihe nationaler und internationaler Präventivmaßnahmen, die auf Stoffe Anwendung finden, die als Betäubungsmittel eingestuft sind (Art. 2 und 3). Diese Maßnahmen verpflichten die Staaten dazu, den Kontrollorganen - der Suchtstoffkommission des Wirtschafts- und Sozialrats und dem Internationalen Suchtstoff-Kontrollamt (Art. 5 bis 18) - Schätzungen über den nationalen Bedarf (Art. 19), den Produktionsstatistiken (Art. 20) zu übermitteln sowie regelmäßige Berichte, um sie über die Lage in dem jeweiligen Land zu informieren.

Die Kontrolle des illegalen Handels sollte gemäß dem Einheitsübereinkommen von 1961 mit der Kontrolle des Anbaus beginnen. Der unerlaubte Anbau von Schlafmohn, Coca-Sträuchern und Cannabis ist die größte Quelle des Drogenhandels. Da es unmöglich ist, an der Quelle tätig zu werden, hofft man im Rahmen des internationalen Rechts, durch Strafverfolgungsmaßnahmen Erfolge zu erzielen und die Drogenhändler abzuschrecken. In diesem Zusammenhang sind drei Bestimmungen in dem Einheitsübereinkommen verankert: eine Empfehlung an die Staaten, wonach schwerwiegende Verstöße im Bereich des Drogenhandels auf angemessene Weise geahndet werden sollen (Art. 36), eine Maßnahme in Bezug auf die Konfiszierung sichergestellter Stoffe (Art. 37) und Maßnahmen zur internationalen Unterstützung und Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung, insbesondere im Bereich der Auslieferung (Art. 35). Diese Zusammenarbeit wurde im Rahmen des Wiener Übereinkommens von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen weiter ausgeweitet. Damit werden die vorherigen Bestimmungen in den Bereichen Auslieferung (Art. 6) sowie gegenseitige internationale Rechtshilfe (Art. 7), Verfahren zur Strafverfolgung (Art. 8) und die Bestimmungen über den unerlaubten Anbau (Art. 14) noch verstärkt, während gleichzeitig ein spezifisches Verfahren zur Ermittlung von Drogenhändlern über kontrollierte Lieferungen (Art. 11) eingeführt wird, wodurch aber auch Anreize für neue internationale Verbrechen, wie beispielsweise Anstiftung, geschaffen werden.
Mit dem Übereinkommen von 1971, dass dem Einheitsübereinkommen sehr ähnlich ist, wird eine internationale Kontrolle eingeführt, die für die so genannten " psychotropen " Stoffe, die in der Regel von der pharmazeutischen Industrie hergestellt werden, sehr viel weniger rigoros ist. Die Ähnlichkeit der beiden Texte macht es daher möglich, die zum Einheitsübereinkommen vorgeschlagenen Änderungen mutatis mutandis auf das Übereinkommen von 1971 zu übertragen. Das Übereinkommen von 1988 ist an kontroversesten. Mit diesem Übereinkommen werden die früheren Übereinkommen ergänzt und verstärkt. Ziel der Übereinkommen von 1961 und 1971 ist es, die Verwendung von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen ausschließlich auf medizinische und/oder wissenschaftliche Zwecke zu beschränken. Es sollen bestimmte strafbare Handlungen eingeführt werden, um die Verwendung bestimmter Drogen zu kontrollieren; dabei werden die Gewinnung, die Herstellung, der Anbau, die Einfuhr, der Erwerb oder der Besitz kontrolliert.
Das Übereinkommen von 1988 geht noch weiter. Verstöße gegen die Bestimmungen sollen als Straftat eingestuft werden und gemäß dem innerstaatlichen Recht geahndet werden, einschließlich des Besitzes, des Erwerbs und des Anbaus illegaler Suchtstoffe für den persönlichen Gebrauch.

Bei lokalen, regionalen, nationalen und europäischen Diskussionen über die Wirksamkeit und die Auswirkungen der derzeitigen Politiken in Bezug auf Drogen werden die Übereinkommen der Vereinten Nationen oft als Grund dafür angeführt, weshalb Änderungen nicht möglich sind. Diese Übereinkommen werden jedoch von den Mitgliedstaaten ausgearbeitet und ratifiziert, und diese Mitgliedstaaten sind ebenfalls in der Lage, Änderungen vorzuschlagen und/oder die Übereinkommen abzulehnen.

Auf der bevorstehenden Konferenz sollen die beiden folgenden wichtigen Fragen erörtert werden:
eine Initiative zur Bewertung der Wirksamkeit der drei UN-Übereinkommen und der angewandten Methoden zur Bekämpfung der Probleme des Drogenmissbrauchs; die Zweckmäßigkeit, das Einheitsübereinkommen über Betäubungsmittel von 1961 zwecks sinnvollerer Einstufung der dort aufgeführten Stoffe abzuändern.

BEWERTUNG
Weltweit herrscht sicherlich Einvernehmen darüber, dass der Schaden, der durch Drogen verursacht wird, begrenzt werden muss. Es wird jedoch viel darüber debattiert, ob die eingesetzten Methoden - wobei es sich im Wesentlichen um Maßnahmen zur Reduzierung der illegalen Versorgung und Nachfrage für Drogen handelt - wirksam sind. Es könnte vorgeschlagen werden, 2004 eine Konferenz der Vereinten Nationen zu organisieren, um die Auswirkungen der UN-Übereinkommen über Drogen zu bewerten und gegebenenfalls Lehren für die Zukunft zu ziehen. Eine solche Bewertung sollte zu einem genauen Verständnis der Wirksamkeit der UN-Übereinkommen führen, insbesondere in folgenden Bereichen:

 Verringerung sowohl der Verbreitung von als auch der Nachfrage nach illegalen Drogen,
 gesellschaftliche und gesundheitsspezifische Auswirkungen, insbesondere in Bezug auf die Strategie zur Verringerung der Schäden,
 drogenbezogene Kriminalität, sowohl Kleinkriminalität als auch kriminelle Organisationen, mit den entsprechenden Auswirkungen auf die gesamte Gesellschaft, einschließlich Politik, Wirtschaft und Finanzen.

ÄNDERUNG DER UN-ÜBEREINKOMMEN
Die parallele Existenz des Einheitsübereinkommens und des Übereinkommens von 1971 haben zu bestimmten Widersprüchen geführt, wie beispielsweise der Tatsache, dass eine Pflanze (Cannabis), die mindestens 3% eines Hauptbestandteils enthält, rigoroser behandelt wird als der hundertprozentig reine Stoff (Tetrahydrocannabinol oder THC). Um dies zu korrigieren, ist eine Neueinstufung bestimmter Stoffe erforderlich.

Die Neueinstufung bestimmter Stoffe des Einheitsübereinkommens und die etwaige neue Einstufung im Rahmen des Wiener Übereinkommens ändern lediglich die Bestimmungen über die Verwendung, nicht aber die Bestimmungen und das Verbot betreffend den Anbau (Art. 26 und 28 des Einheitsübereinkommens). Das Verbot des Anbaus von Pflanzen kann nicht durch eine reine Neueinstufung abgeschafft werden. Die Abschaffung dieser Kontrolle könnte lediglich durch eine Änderung des Vertrags erfolgen. Diese Einschränkung, die speziell für international kontrollierte Kulturen gilt, schmälert ein wenig das Interesse an einer technischen Neueinstufung des Anbaus natürlicher Drogen.

Art. 47 des Einheitsübereinkommen sieht vor, dass die Vertragsparteien eine Revision des Übereinkommens im Rahmen des Änderungsverfahren beantragen können. Zur kurzfristigen Verbesserung des Übereinkommens ist der Artikel in Bezug auf die Neueinstufung (Art. 3) am interessantesten.

1. Vorgehensweise bei der Neueinstufung in Artikel 3
Die Vorgehensweise bei der Neueeinstufung in Art. 3 des Einheitsübereinkommen ist interessant, da es dadurch möglich wird, sowohl die Liste der eingestuften Stoffe als auch die damit einhergehende Regelung zu ändern. Ferner kann sie jederzeit auf Initiative jeder Vertragspartei erfolgen, und sie bietet den Vorteil, dass damit einer der fragwürdigen Aspekte der internationalen Kontrolle angesprochen wird: die Einstufung von Betäubungsmitteln in den Tabellen des Einheitsübereinkommen.

Es sei in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass in den Übereinkommen über 100 Stoffe aufgelistet sind, die in vier Tabellen eingeteilt werden, die sich wie folgt zusammensetzen:

 Tabelle I: diese Tabelle enthält Opiate, sowohl natürliche (Opium) als auch halbsynthetische (Morphium, Heroin), Coca-Derivate (Kokain) und Cannabis (Haschisch), sowie zahlreiche synthetische Stoffe (Pethidin, Methadon,...);
 Tabelle II: diese Kategorie enthält Stoffe, die zu medizinischen Zwecken verwendet werden und für die eine weniger strenge Kontrolle erforderlich ist, da auch das Missbrauchsrisiko geringer ist. Sie umfasst ein natürliches Opiat(Kodein) und synthetische Stoffe (Propiram, Dextropropoxyphen);
 Tabelle III: dies ist die Kategorie der Ausnahmen. Ausgenommen sind eine Reihe pharmazeutischer Zubereitungen, die aus Stoffen hergestellt werden, die nicht zu Missbrauch oder schädlichen Auswirkungen führen. Dies trifft auf bestimmte Pulver und Flüssigkeiten mit einem geringen Opiumgehalt zu;
 Tabelle IV: diese Kategorie enthält einige Drogen aus der Tabelle I denen besonders gefährliche Eigenschaften und ein äußerst eingeschränkter therapeutischer Wert zugeschrieben werden. Sie beinhaltet sowohl halbsynthetische (Heroin, Desomorphin) als auch synthetische Opiate (Ketobemidon, Etorphin) und Cannabis und Cannabisharz.

Aus diesen Tabellen geht hervor, dass der medizinische Verwendungszweck das wichtigste Kriterium für die Einstufung eines Stoffes ist. Angesichts des Grundsatzes, wonach die einzige legale Verwendung die Verwendung zu medizinischen oder wissenschaftlichen Zwecken ist (Art. 4), werden Pflanzen oder Stoffe, die nicht zu diesem Zweck verwendet werden können, automatisch als besonders gefährlich eingestuft. Dies trifft zum Beispiel auf Cannabis und Cannabisharz zu, die gemeinsam mit Heroin in Tabelle IV aufgeführt werden, aus dem einzigen Grund, dass sie keinen therapeutischen Wert besitzen. Dieser Grund ist auf jeden Fall fragwürdig, da Cannabis zahlreiche medizinischen Verwendungszwecke haben kann.

Eine der grundlegenden Herausforderungen bei diesem Einstufungssystem betrifft die unterschiedliche Behandlung von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen. Historisch betrachtet ist dies das Ergebnis der Ablehnung (mit einer knappen Mehrheit von einer Stimme, während der vorbereitenden Diskussionen über das Einheitsübereinkommen), Barbiturate zu den international kontrollierten Stoffen zu zählen.

Dieser Ablehnung ist in der Tat zum Teil der Grund für die Ausarbeitung des Übereinkommens über psychotrope Stoffe, das 1971 in Wien angenommen wurde. Dieses Übereinkommen wurde von den Entwicklungsländern gefordert, die keinen Unterschied zwischen natürlichen psychotropen Stoffen (Opium, Coca, Cannabis) und synthetischen psychotropen Stoffen der pharmazeutische Industrie (Amphetamine, Barbiturate, Halluzinogene...) erkennen konnten. Obwohl beispielsweise Barbiturate, Amphetamine und synthetische Halluzinogene (LSD 25, PHP, MBA, NDMA..) deutlich stärker sind als Cannabis oder Cocablätter und auch in stärkerem Maße abhängig machen, wurden sie damals überhaupt nicht international kontrolliert. Da dies eine Ungerechtigkeit darstellt, sieht die UN sich veranlasst, die psychotropen Stoffe in den Anwendungsbereich der Kontrolle zu übernehmen.

Nach dem Übereinkommen von Wien (Art. 1) werden die psychotropen Stoffe derzeit in vier Kategorien aufgeteilt:

 Kategorie I umfasst gefährliche Drogen, die eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellen und deren therapeutischer Wert fragwürdig oder gleich null ist. Diese Kategorie umfasst synthetische Halluzinogene (LSD 25, DMT) und
 Kategorie II umfasst Belebungsmittel vom Typ Amphetamyn, die nur einen geringen therapeutischen Wert aufweisen, sowie einige schmerzstillende Mittel wie beispielsweise Phencyclidin, die keinen therapeutischen Wert für Menschen besitzen.
 Kategorie III umfasst Barbituraterzeugnisse mit schneller oder durchschnittlicher Wirkung, die Gegenstand schwerwiegenden Missbrauchs waren, auch wenn sie von therapeutischem Nutzen sind;
 Kategorie IV umfasst Hypnotika, Beruhigungsmittel (Benzodiapen) und schmerzstillende Mittel, die zu einer erheblichen Abhängigkeit führen, jedoch im Wesentlichen therapeutisch verwendet werden.

Diese Einstufung wiederholt die Kriterien des therapeutischen Werts, stützt sich de facto jedoch im Wesentlichen darauf, ob ein Stoff zu einer der vier pharmakologischen Gruppen: Halluzinogene (Kategorie I), Amphetamine (Kategorie II), Barbiturate (Kategorie III), Beruhigungsmittel (Kategorie IV) gehört.

Es ist erstaunlich festzustellen, dass ein Vergleich der Einstufung von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen in keinem Verhältnis zu der gesundheitlichen und gesellschaftlichen Gefahr dieser Erzeugnisse steht. Stoffe, die lediglich zu einer geringen Abhängigkeit führen, werden unter den Betäubungsmitteln eingestuft, während äußerst suchtfördernde Stoffe unter den psychotropen Stoffen eingestuft werden. Es ist doch sehr erstaunlich, dass LSD, Mescalin, Psicolin und andere synthetische Halluzinogene wie DMT, STP... im internationalen Recht nicht als Betäubungsmittel, sondern als psychotrope Stoffe betrachtet werden. Schlimmer noch, während die Cannabispflanze zu den gefährlichsten Betäubungsmitteln gerechnet wird, gilt der Hauptbestandteil dieser Pflanze, Tetrahydrocannibol oder auch THC, nur als psychotroper Stoff. Es lässt sich kaum nachvollziehen, wie eine Pflanze, die höchstens drei Prozent eines Wirkstoffs enthält, strenger behandelt wird als der hundertprozentig reine Stoff.

Daher wäre es sinnvoll zu versuchen, diese Kategorien umzuschichten, indem das neue Einstufungsverfahren auf eine bestimmte Zahl von Betäubungsmitteln Anwendung findet. Dadurch können diese Stoffe von einer Kategorie in eine andere übertragen werden, als psychotrope Stoffe neu eingestuft werden oder schlicht und einfach aus der Liste der international kontrollierten Stoffe gestrichen werden.

Die Bestimmungen über die Vorschläge für Änderungen der Kategorien des Übereinkommens von 1961 sind in Art. 3 enthalten: darin sind die Bedingungen zur Änderung des Geltungsbereich der internationalen Kontrolle festgelegt. Die Vereinigten Staaten sind diesen Weg bereits gegangen, als sie vorgeschlagen haben, Dextropropoxyphen neu einzustufen.

Abgesehen von den oben erwähnten Methoden (Neueinstufung und Änderungen) enthalten auch die Übereinkommens selbst Bestimmungen für Vorbehalte (die lediglich zum Zeitpunkt der Unterzeichnung, Ratifizierung oder des Beitritts möglich sind) sowie die Kündigung, die jederzeit möglich ist.